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住房城鄉(xiāng)建設(shè)部建筑市場監(jiān)管司副司長張毅在工程質(zhì)量治理兩年行動(dòng)宣貫和落實(shí)會(huì)議上的講話

日期:2018年07月31日 14:11

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部建筑市場監(jiān)管司副司長張毅在工程質(zhì)量

治理兩年行動(dòng)宣貫和落實(shí)會(huì)議上的講話


  

(2014年9月24日)

  按照會(huì)議安排,我重點(diǎn)就工程質(zhì)量治理兩年行動(dòng)中嚴(yán)厲打擊建筑施工轉(zhuǎn)包違法分包行為工作向同志們作個(gè)介紹。

  建筑市場上的轉(zhuǎn)包、掛靠等違法行為是多年的頑疾,給工程質(zhì)量安全帶來極大隱患。從全國歷年的質(zhì)量安全事故來看,相當(dāng)一部分事故都存在轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠等違法行為。2010年到2012年三年全國較大及以上施工安全事故共有71起,傷亡500人。其中,存在轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠等違法行為的就有27起,傷亡214人。從今年上半年對(duì)15個(gè)省市開展的建筑市場執(zhí)法檢查來看,檢查的90個(gè)項(xiàng)目中,有33個(gè)項(xiàng)目涉嫌存在轉(zhuǎn)包、違法分包等問題,我們對(duì)違法違規(guī)行為較為嚴(yán)重的8個(gè)項(xiàng)目下發(fā)了建筑市場執(zhí)法建議書。這些慘痛的教訓(xùn)和問題說明,嚴(yán)厲打擊轉(zhuǎn)包掛靠等違法行為,保障工程質(zhì)量安全刻不容緩,我們提出從準(zhǔn)確認(rèn)定、全面檢查、嚴(yán)懲重罰、社會(huì)監(jiān)督4個(gè)方面來開展工作:

  一、準(zhǔn)確認(rèn)定各類違法行為

  針對(duì)目前法律法規(guī)對(duì)轉(zhuǎn)包、違法分包規(guī)定比較原則,地方在執(zhí)法中操作性不強(qiáng),且規(guī)章對(duì)違法行為處罰過輕的問題,我們修訂了房建市政工程施工分包管理辦法(124號(hào)部令),依法制定了轉(zhuǎn)包違法分包認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和查處管理辦法,對(duì)建設(shè)單位的違法發(fā)包和施工單位的轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠的定義和具體情形認(rèn)定做出了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),明確了相應(yīng)的行政管理措施和行政處罰,方便認(rèn)定和操作。

  一是違法發(fā)包的8種情形,主要是針對(duì)建設(shè)單位,如建設(shè)單位將工程發(fā)包給個(gè)人或不具備相應(yīng)資質(zhì)單位的,應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行招標(biāo)未招標(biāo)的,建設(shè)單位將一個(gè)單位工程的施工分解成若干部分發(fā)包給不同的施工總承包或?qū)I(yè)承包單位的,或者違反合同約定對(duì)專業(yè)工程進(jìn)行發(fā)包的等。

  二是轉(zhuǎn)包的7種情形,如施工單位將其承包的全部工程轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人施工的;或?qū)⑵涑邪娜抗こ讨庖院?,以分包名義分別轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人施工的;施工單位在施工現(xiàn)場未派駐項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理負(fù)責(zé)人、安全管理負(fù)責(zé)人等主要管理人員或者主要人員不到位的,僅收取管理費(fèi)的;施工單位不履行管理義務(wù),只向?qū)嶋H施工單位收取費(fèi)用,主要建筑材料、構(gòu)配件及工程設(shè)備的采購由其他單位或個(gè)人實(shí)施的;勞務(wù)分包單位承包的范圍是施工總承包單位或?qū)I(yè)承包單位承包的全部工程,勞務(wù)分包單位計(jì)取的是除上繳給施工總承包單位或?qū)I(yè)承包單位“管理費(fèi)”之外的全部工程價(jià)款的;以及通過采取合作、聯(lián)營、個(gè)人承包等形式或名義,直接或變相的將其承包的全部工程轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人施工的。

  三是違法分包的8種情形,如施工單位將工程分包給個(gè)人或不具備相應(yīng)資質(zhì)單位的;總承包單位將房屋建筑工程的主體結(jié)構(gòu)的施工分包給其他單位的;施工單位未經(jīng)建設(shè)單位同意擅自發(fā)包專業(yè)工程的;擴(kuò)大勞務(wù)分包,勞務(wù)分包再分包,專業(yè)工程將除勞務(wù)作業(yè)部分進(jìn)行分包的。

  四是掛靠的8種情形,如沒有資質(zhì)的單位或個(gè)人借用其他施工單位的資質(zhì)承攬工程的;有資質(zhì)的施工單位相互借用資質(zhì)承攬工程的;施工現(xiàn)場發(fā)包單位不是該工程的總承包單位或?qū)I(yè)承包單位的;施工現(xiàn)場主要管理人員沒有與企業(yè)建立勞動(dòng)關(guān)系的,工程款的接受單位不是施工承包企業(yè)的,以及主要設(shè)備和材料不是由施工承包單位購買和采購的等。

  這里需要特別說明的是,長期以來,掛靠行為在建筑市場中非常普遍,但是沒有認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),現(xiàn)場檢查中難以發(fā)現(xiàn),或者說取證非常困難,往往最終難以認(rèn)定。甚至部分監(jiān)管人員認(rèn)為掛靠是正常的市場行為,疏于監(jiān)管。此次,《認(rèn)定辦法》中明確了掛靠的定義和表現(xiàn)情形,有利于糾正這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),更好地開展建筑市場監(jiān)管工作。

  《認(rèn)定辦法》自10月1日起開始試行,希望大家認(rèn)真學(xué)習(xí),準(zhǔn)確把握認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。由于該《認(rèn)定辦法》為試行,各地要注意對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié),及時(shí)向我部反饋;必要時(shí),我們還可以做相應(yīng)的修改。

  二、開展全面檢查

  為了做好嚴(yán)厲打擊建筑施工轉(zhuǎn)包違法分包行為工作,9月9日部里又專門印發(fā)了《關(guān)于開展嚴(yán)厲打擊建筑施工轉(zhuǎn)包違法分包行為工作的通知》,明確了工作的目標(biāo)、范圍、內(nèi)容、工作計(jì)劃和有關(guān)要求。各地要按照這個(gè)通知的要求,對(duì)在建的房建市政工程開展全面檢查。

  首先,組織開展自查自糾工作。各市、縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要指導(dǎo)、督促本轄區(qū)內(nèi)在建建筑工程項(xiàng)目的建設(shè)單位、施工單位在今年10月底前完成自查自糾。

  其次,開展全面排查。各市、縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要在建設(shè)單位和施工單位自查自糾的基礎(chǔ)上,對(duì)本地區(qū)建筑工程項(xiàng)目每4個(gè)月組織一次全面排查,檢查建設(shè)單位的違法發(fā)包行為,檢查施工單位的轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠等違法行為,對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的違法行為依法進(jìn)行處理。全面排查要重點(diǎn)關(guān)注保障房項(xiàng)目、棚戶區(qū)改造項(xiàng)目,以及城市軌道交通等重大基礎(chǔ)設(shè)施工程。

  第三,重點(diǎn)巡查。各市、縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要在全面排查的基礎(chǔ)上,有針對(duì)性的開展重點(diǎn)檢查。一是對(duì)有群眾舉報(bào)的項(xiàng)目,要列為檢查重點(diǎn)。二是對(duì)排查中發(fā)現(xiàn)存在問題的企業(yè),要對(duì)其在本地承建的其他項(xiàng)目進(jìn)行檢查。三是對(duì)排查中發(fā)現(xiàn)存在問題的項(xiàng)目,要跟蹤檢查,督促企業(yè)整改到位,并防止新的問題出現(xiàn)。同時(shí),省級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要加強(qiáng)對(duì)市、縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督,每半年對(duì)本地的工程項(xiàng)目進(jìn)行一次重點(diǎn)抽查和治理行動(dòng)工作督查;我部將每半年組織一次督查。

  對(duì)檢查發(fā)現(xiàn)的問題及處理意見,各市、縣住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要填寫《建筑工程施工轉(zhuǎn)包違法分包等違法行為查處基本情況表》,逐級(jí)上報(bào)至省級(jí)住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門。每月10日前,省級(jí)住房建設(shè)城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要將上月度查處工作情況、違法行為查處基本情況表和月度匯總表上報(bào)我部。

  三、嚴(yán)懲重罰各類違法行為

  對(duì)于認(rèn)定存在轉(zhuǎn)包、違法分包等4種違法行為的企業(yè)和個(gè)人,要嚴(yán)厲處罰?!墩J(rèn)定辦法》將法律法規(guī)中對(duì)應(yīng)的處罰規(guī)定也進(jìn)行了梳理和明確。需要說明的是,對(duì)查出存在轉(zhuǎn)包行為的,對(duì)轉(zhuǎn)包和接受轉(zhuǎn)包的都要進(jìn)行處罰,其中,接受轉(zhuǎn)包的按照《認(rèn)定辦法》中掛靠行為給予處罰,給予工程合同價(jià)款2%以上4%以下的罰款,有違法所得的,予以沒收。為此,部里將原124號(hào)部令中第十八條進(jìn)行了相應(yīng)修訂。

  我們注意到,企業(yè)最關(guān)心的是招投標(biāo)和資質(zhì),個(gè)人最關(guān)心的是執(zhí)業(yè)和注冊問題。只有在這些方面進(jìn)行限制,砸他飯碗,才能讓違法企業(yè)和個(gè)人產(chǎn)生敬畏心理,使其不敢違法。因此,《認(rèn)定辦法》對(duì)轉(zhuǎn)包等4種違法行為除行政處罰外,還規(guī)定了一定的行政措施:

  建設(shè)單位方面:建設(shè)單位違法發(fā)包,拒不整改或者整改仍達(dá)不到要求的,不予辦理質(zhì)量監(jiān)督、施工許可等手續(xù)。對(duì)全部或部分使用國有資金的項(xiàng)目,同時(shí)要將建設(shè)單位違法發(fā)包的行為告知其上級(jí)主管部門及紀(jì)檢監(jiān)察部門,并建議對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予相應(yīng)的行政處分。

  施工企業(yè)方面:施工企業(yè)認(rèn)定有轉(zhuǎn)包、違法分包的,可依法限制其在3個(gè)月內(nèi)不得參加違法行為發(fā)生地的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)、承攬新的工程項(xiàng)目,并對(duì)其企業(yè)資質(zhì)是否滿足資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)條件進(jìn)行核查,對(duì)達(dá)不到資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求的限期整改,整改仍達(dá)不到要求的,資質(zhì)審批機(jī)關(guān)撤回其資質(zhì)證書。對(duì)2年內(nèi)發(fā)生2次轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠的施工單位,責(zé)令其停業(yè)整頓6個(gè)月以上,停業(yè)整頓期間,不得承攬新的工程項(xiàng)目。對(duì)2年內(nèi)發(fā)生3次以上轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠的施工單位,資質(zhì)審批機(jī)關(guān)降低其資質(zhì)等級(jí)。

  個(gè)人方面:注冊執(zhí)業(yè)人員未執(zhí)行法律法規(guī),在認(rèn)定有轉(zhuǎn)包行為的項(xiàng)目中擔(dān)任施工單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的,吊銷其執(zhí)業(yè)資格證書,5年內(nèi)不予注冊,且不得再擔(dān)任施工單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。對(duì)個(gè)人認(rèn)定有掛靠行為的,不得再擔(dān)任該項(xiàng)目施工單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人;有執(zhí)業(yè)資格證書的吊銷其執(zhí)業(yè)資格證書,5年內(nèi)不予執(zhí)業(yè)資格注冊;造成重大質(zhì)量安全事故的,吊銷其執(zhí)業(yè)資格證書,終身不予注冊。

  各地在查處工作中,要把握以下原則:在自查自糾階段,企業(yè)發(fā)現(xiàn)問題,并積極予以整改的,不予追究責(zé)任;對(duì)于自查自糾不積極,或發(fā)現(xiàn)問題后拒不整改的,要嚴(yán)厲處罰。在全面檢查階段,對(duì)所有在建的建筑工程項(xiàng)目,實(shí)行多次全面排查和重點(diǎn)抽查,對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題,逐一限期整改,對(duì)整改不到位或情節(jié)嚴(yán)重的,要依法從嚴(yán)懲處。對(duì)電視電話會(huì)后新開工的項(xiàng)目出現(xiàn)違法違規(guī)行為的,要嚴(yán)格依照有關(guān)規(guī)定從重處理。

  四、建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

  我們要通過暢通投訴舉報(bào)渠道、曝光違法行為、加強(qiáng)行業(yè)企業(yè)自律等手段,建立有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

  一是暢通投訴舉報(bào)渠道。我們已經(jīng)在部門戶網(wǎng)站上開設(shè)了投訴信箱,接受群眾的投訴舉報(bào)。各省、市、縣住建主管部門也要設(shè)立舉報(bào)電話和投訴信箱。認(rèn)定管理辦法第十二條也規(guī)定當(dāng)事人有責(zé)任舉報(bào)各類違法行為。投訴舉報(bào)將會(huì)成為主管部門認(rèn)定查處違法行為的案件來源。

  二是典型引路,曝光警示。充分利用報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等形式,加大對(duì)各地好典型、好做法、好經(jīng)驗(yàn)的宣傳報(bào)道,樹立行業(yè)標(biāo)桿、推廣先進(jìn)典型,傳遞正能量。各地對(duì)查處的違法行為,都應(yīng)在本地媒體上予以公布,并逐級(jí)上報(bào)。我們已經(jīng)在部門戶網(wǎng)站和建設(shè)報(bào)上開設(shè)了“工程質(zhì)量治理兩年行動(dòng)”專欄,設(shè)立了曝光臺(tái),對(duì)部里和各地查處的違法違規(guī)行為進(jìn)行及時(shí)曝光。對(duì)有較大影響的典型案例,將來還要在全國新聞媒體上曝光。起到震懾、警示作用,形成高壓態(tài)勢,營造有利于治理行動(dòng)工作氛圍。

  三是加強(qiáng)行業(yè)企業(yè)自律。一方面要注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的引領(lǐng)作用,倡導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)自律,共同維護(hù)市場秩序。另一方面,要發(fā)揮施工企業(yè)自律作用,各地要引導(dǎo)一批大型施工企業(yè)嚴(yán)格自律、模范帶頭,自覺抵制轉(zhuǎn)包掛靠等違法行為,維護(hù)市場秩序。

  工程質(zhì)量治理行動(dòng)中還有三項(xiàng)涉及建筑市場監(jiān)管方面的工作,我也簡單介紹一下:一是加快推進(jìn)建筑市場誠信體系數(shù)據(jù)庫建設(shè)工作。部里正式印發(fā)了信息系統(tǒng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫管理辦法和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)誠信體系建設(shè)作出了全面部署,今年年底前,北京、上海等8個(gè)省市,將完成企業(yè)、人員、工程項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫建設(shè);明年6月底前,天津、河北等10個(gè)省市也要完成;明年年底,其余13個(gè)省要全部完成,實(shí)現(xiàn)全國建筑市場“數(shù)據(jù)一個(gè)庫、監(jiān)管一張網(wǎng)、管理一條線”的監(jiān)管目標(biāo)。二是切實(shí)提高從業(yè)人員素質(zhì)工作。部里印發(fā)了加強(qiáng)勞務(wù)管理的指導(dǎo)意見,各地要從進(jìn)一步落實(shí)施工企業(yè)的責(zé)任、要完善建筑工人培訓(xùn)體系、推行勞務(wù)人員實(shí)名制管理三個(gè)方面來開展工作。三是進(jìn)一步發(fā)揮工程監(jiān)理的作用,各地要從培育骨干監(jiān)理企業(yè)做優(yōu)做強(qiáng)、嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)理的主體責(zé)任等方面,進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)理作用。

所屬類別: 工程質(zhì)量治理兩年行動(dòng)專欄

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