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住房城鄉建設部建筑市場監管司副司長張毅在工程質量

治理兩年行動宣貫和落實會議上的講話

（2014年9月24日）

  按照會議安排，我重點就工程質量治理兩年行動中嚴厲打擊建筑施工轉包違法分包行為工作向同志們作個介紹。

  建筑市場上的轉包、掛靠等違法行為是多年的頑疾，給工程質量安全帶來極大隱患。從全國歷年的質量安全事故來看，相當一部分事故都存在轉包、違法分包、掛靠等違法行為。2010年到2012年三年全國較大及以上施工安全事故共有71起，傷亡500人。其中，存在轉包、違法分包、掛靠等違法行為的就有27起，傷亡214人。從今年上半年對15個省市開展的建筑市場執法檢查來看，檢查的90個項目中，有33個項目涉嫌存在轉包、違法分包等問題，我們對違法違規行為較為嚴重的8個項目下發了建筑市場執法建議書。這些慘痛的教訓和問題說明，嚴厲打擊轉包掛靠等違法行為，保障工程質量安全刻不容緩，我們提出從準確認定、全面檢查、嚴懲重罰、社會監督4個方面來開展工作：

  一、準確認定各類違法行為

  針對目前法律法規對轉包、違法分包規定比較原則，地方在執法中操作性不強，且規章對違法行為處罰過輕的問題，我們修訂了房建市政工程施工分包管理辦法（124號部令），依法制定了轉包違法分包認定標準和查處管理辦法，對建設單位的違法發包和施工單位的轉包、違法分包、掛靠的定義和具體情形認定做出了統一標準，明確了相應的行政管理措施和行政處罰，方便認定和操作。

  一是違法發包的8種情形，主要是針對建設單位，如建設單位將工程發包給個人或不具備相應資質單位的，應當依法進行招標未招標的，建設單位將一個單位工程的施工分解成若干部分發包給不同的施工總承包或專業承包單位的，或者違反合同約定對專業工程進行發包的等。

  二是轉包的7種情形，如施工單位將其承包的全部工程轉給其他單位或個人施工的；或將其承包的全部工程肢解以后，以分包名義分別轉給其他單位或個人施工的；施工單位在施工現場未派駐項目負責人、技術負責人、質量管理負責人、安全管理負責人等主要管理人員或者主要人員不到位的，僅收取管理費的；施工單位不履行管理義務，只向實際施工單位收取費用，主要建筑材料、構配件及工程設備的采購由其他單位或個人實施的；勞務分包單位承包的范圍是施工總承包單位或專業承包單位承包的全部工程，勞務分包單位計取的是除上繳給施工總承包單位或專業承包單位“管理費”之外的全部工程價款的；以及通過采取合作、聯營、個人承包等形式或名義，直接或變相的將其承包的全部工程轉給其他單位或個人施工的。

  三是違法分包的8種情形，如施工單位將工程分包給個人或不具備相應資質單位的；總承包單位將房屋建筑工程的主體結構的施工分包給其他單位的；施工單位未經建設單位同意擅自發包專業工程的；擴大勞務分包，勞務分包再分包，專業工程將除勞務作業部分進行分包的。

  四是掛靠的8種情形，如沒有資質的單位或個人借用其他施工單位的資質承攬工程的；有資質的施工單位相互借用資質承攬工程的；施工現場發包單位不是該工程的總承包單位或專業承包單位的；施工現場主要管理人員沒有與企業建立勞動關系的，工程款的接受單位不是施工承包企業的，以及主要設備和材料不是由施工承包單位購買和采購的等。

  這里需要特別說明的是，長期以來，掛靠行為在建筑市場中非常普遍，但是沒有認定標準，現場檢查中難以發現，或者說取證非常困難，往往最終難以認定。甚至部分監管人員認為掛靠是正常的市場行為，疏于監管。此次，《認定辦法》中明確了掛靠的定義和表現情形，有利于糾正這種錯誤認識，更好地開展建筑市場監管工作。

  《認定辦法》自10月1日起開始試行，希望大家認真學習，準確把握認定標準。由于該《認定辦法》為試行，各地要注意對實踐中出現的問題進行總結，及時向我部反饋；必要時，我們還可以做相應的修改。

  二、開展全面檢查

  為了做好嚴厲打擊建筑施工轉包違法分包行為工作，9月9日部里又專門印發了《關于開展嚴厲打擊建筑施工轉包違法分包行為工作的通知》，明確了工作的目標、范圍、內容、工作計劃和有關要求。各地要按照這個通知的要求，對在建的房建市政工程開展全面檢查。

  首先，組織開展自查自糾工作。各市、縣住房城鄉建設主管部門要指導、督促本轄區內在建建筑工程項目的建設單位、施工單位在今年10月底前完成自查自糾。

  其次，開展全面排查。各市、縣住房城鄉建設主管部門要在建設單位和施工單位自查自糾的基礎上，對本地區建筑工程項目每4個月組織一次全面排查，檢查建設單位的違法發包行為，檢查施工單位的轉包、違法分包、掛靠等違法行為，對檢查發現的違法行為依法進行處理。全面排查要重點關注保障房項目、棚戶區改造項目，以及城市軌道交通等重大基礎設施工程。

  第三，重點巡查。各市、縣住房城鄉建設主管部門要在全面排查的基礎上，有針對性的開展重點檢查。一是對有群眾舉報的項目，要列為檢查重點。二是對排查中發現存在問題的企業，要對其在本地承建的其他項目進行檢查。三是對排查中發現存在問題的項目，要跟蹤檢查，督促企業整改到位，并防止新的問題出現。同時，省級住房城鄉建設主管部門要加強對市、縣住房城鄉建設主管部門的指導和監督，每半年對本地的工程項目進行一次重點抽查和治理行動工作督查；我部將每半年組織一次督查。

  對檢查發現的問題及處理意見，各市、縣住房城鄉建設主管部門要填寫《建筑工程施工轉包違法分包等違法行為查處基本情況表》，逐級上報至省級住房城鄉建設主管部門。每月10日前，省級住房建設城鄉建設主管部門要將上月度查處工作情況、違法行為查處基本情況表和月度匯總表上報我部。

  三、嚴懲重罰各類違法行為

  對于認定存在轉包、違法分包等4種違法行為的企業和個人，要嚴厲處罰。《認定辦法》將法律法規中對應的處罰規定也進行了梳理和明確。需要說明的是，對查出存在轉包行為的，對轉包和接受轉包的都要進行處罰，其中，接受轉包的按照《認定辦法》中掛靠行為給予處罰，給予工程合同價款2％以上4％以下的罰款，有違法所得的，予以沒收。為此，部里將原124號部令中第十八條進行了相應修訂。

  我們注意到，企業最關心的是招投標和資質，個人最關心的是執業和注冊問題。只有在這些方面進行限制，砸他飯碗，才能讓違法企業和個人產生敬畏心理，使其不敢違法。因此，《認定辦法》對轉包等4種違法行為除行政處罰外，還規定了一定的行政措施：

  建設單位方面：建設單位違法發包，拒不整改或者整改仍達不到要求的，不予辦理質量監督、施工許可等手續。對全部或部分使用國有資金的項目，同時要將建設單位違法發包的行為告知其上級主管部門及紀檢監察部門，并建議對建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予相應的行政處分。

  施工企業方面：施工企業認定有轉包、違法分包的，可依法限制其在3個月內不得參加違法行為發生地的招標投標活動、承攬新的工程項目，并對其企業資質是否滿足資質標準條件進行核查，對達不到資質標準要求的限期整改，整改仍達不到要求的，資質審批機關撤回其資質證書。對2年內發生2次轉包、違法分包、掛靠的施工單位，責令其停業整頓6個月以上，停業整頓期間，不得承攬新的工程項目。對2年內發生3次以上轉包、違法分包、掛靠的施工單位，資質審批機關降低其資質等級。

  個人方面：注冊執業人員未執行法律法規，在認定有轉包行為的項目中擔任施工單位項目負責人的，吊銷其執業資格證書，5年內不予注冊，且不得再擔任施工單位項目負責人。對個人認定有掛靠行為的，不得再擔任該項目施工單位項目負責人；有執業資格證書的吊銷其執業資格證書，5年內不予執業資格注冊；造成重大質量安全事故的，吊銷其執業資格證書，終身不予注冊。

  各地在查處工作中，要把握以下原則：在自查自糾階段，企業發現問題，并積極予以整改的，不予追究責任；對于自查自糾不積極，或發現問題后拒不整改的，要嚴厲處罰。在全面檢查階段，對所有在建的建筑工程項目，實行多次全面排查和重點抽查，對發現的問題，逐一限期整改，對整改不到位或情節嚴重的，要依法從嚴懲處。對電視電話會后新開工的項目出現違法違規行為的，要嚴格依照有關規定從重處理。

  四、建立社會監督機制

  我們要通過暢通投訴舉報渠道、曝光違法行為、加強行業企業自律等手段，建立有效的社會監督機制。

  一是暢通投訴舉報渠道。我們已經在部門戶網站上開設了投訴信箱，接受群眾的投訴舉報。各省、市、縣住建主管部門也要設立舉報電話和投訴信箱。認定管理辦法第十二條也規定當事人有責任舉報各類違法行為。投訴舉報將會成為主管部門認定查處違法行為的案件來源。

  二是典型引路，曝光警示。充分利用報刊、廣播、電視、網絡等形式，加大對各地好典型、好做法、好經驗的宣傳報道，樹立行業標桿、推廣先進典型，傳遞正能量。各地對查處的違法行為，都應在本地媒體上予以公布，并逐級上報。我們已經在部門戶網站和建設報上開設了“工程質量治理兩年行動”專欄，設立了曝光臺，對部里和各地查處的違法違規行為進行及時曝光。對有較大影響的典型案例，將來還要在全國新聞媒體上曝光。起到震懾、警示作用，形成高壓態勢，營造有利于治理行動工作氛圍。

  三是加強行業企業自律。一方面要注重發揮行業協會的引領作用，倡導企業加強自律，共同維護市場秩序。另一方面，要發揮施工企業自律作用，各地要引導一批大型施工企業嚴格自律、模范帶頭，自覺抵制轉包掛靠等違法行為，維護市場秩序。

  工程質量治理行動中還有三項涉及建筑市場監管方面的工作，我也簡單介紹一下：一是加快推進建筑市場誠信體系數據庫建設工作。部里正式印發了信息系統基礎數據庫管理辦法和數據標準，對誠信體系建設作出了全面部署，今年年底前，北京、上海等8個省市，將完成企業、人員、工程項目數據庫建設；明年6月底前，天津、河北等10個省市也要完成；明年年底，其余13個省要全部完成，實現全國建筑市場“數據一個庫、監管一張網、管理一條線”的監管目標。二是切實提高從業人員素質工作。部里印發了加強勞務管理的指導意見，各地要從進一步落實施工企業的責任、要完善建筑工人培訓體系、推行勞務人員實名制管理三個方面來開展工作。三是進一步發揮工程監理的作用，各地要從培育骨干監理企業做優做強、嚴格落實監理的主體責任等方面，進一步強化監理作用。